十六大报告新说法解读 
　　【打破垄断 引入竞争】 
　　10月15日，电力体制改革工作小组第四次会议确定电力重组框架：在电网方面，设立国家电网公司和南方电网公司；在发电方面，组建中国华能集团公司、中国华电集团公司、中国龙源集团公司、中国电力投资集团公司、中国大唐集团公司等5家发电公司。随后，电力行业的监管机构———国家电监会成立。 
　　11月21日，国务院任命柴松岳为电监会主席，邵秉仁、宋密和史玉波为电监会副主席。 
　　就此次电力重组和监管的一些重要问题，本报记者采访了两位经济规制问题专家。 
　　如何防止操纵市场 
　　《21世纪》：十六大报告提出“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”。目前，国务院5号文件（即《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》，国发【2002】5号）已经通过电力行业改革方案。请问您如何评价此次改革与重组的结果？ 
　　高世楫：此次改革和重组涉及原国电公司的横向拆分（沿地域）和纵向拆分（厂网分开），以及地区电力市场的建立。重要的是，这次改革推动了政府管理电力行业的重大改革，即成立监管权限相对集中的独立监管机构———电监会。 
　　《21世纪》：在电监会、五大发电公司和两大电网公司的电力新格局中，将原国电公司发电资产一分为五，请问五大发电公司所占市场份额是否仍然过大？ 
　　张昕竹：我以为，基于原国电发电资产组成的发电公司，市场份额确实存在过大的问题，重组后通过策略性竞价操纵市场的行为有可能发生。 
　　在已经建立电力市场的试点省份，已有类似情况发生。实际上，当存在传输线路阻塞时，甚至发电份额很小的公司，仍能支配市场，通过操纵市场竞价，获得超额垄断利润。 
　　竞价上网后，在发电端放松管制的情况下，如何抑制发电公司的市场支配权力，或治理广义上的垄断将成为一个问题。 
　　解决的办法，一是利用事前管制，如对上网电价实行上限管制，但难点是难以计算合适的上限。 
　　如果不能确定合适的上限，就难以治理发电公司的垄断行为。二是利用竞争政策，即赋予电监会反垄断职能，有此职能，电力市场重组就有了法律依据，而不再是简单的行政干预。更重要的是，应在现有市场结构基础上进一步重组。 
　　高世楫：此次重组，考虑发电公司在同一电力市场上的装机容量不超过总容量的20％，这是为了避免发电公司操纵市场。但问题是，第一，20％的市场份额可能仍然太大，发电公司仍有较强能力操纵市场。第二，20％的容量限制是根据大区来划分的，但在省级电力市场上，发电公司的容量仍然可能超过20％。 
　　《21世纪》：您认为电力行业还有哪些地方有待进一步改革？ 
　　高世楫：分析表明，在发电市场出现市场支配力量的可能性很大。许多专家担心，如果电网公司的预留发电资产参与发电市场的竞价，则将会对竞争性电力市场的形成产生不良影响。原因很简单，在单一买方市场模式下，如果作为购电商的电网公司拥有10％的发电资产，电网公司可在电价较高时将备用发电容量投入电力市场，打压和平抑电价，其结果可能会形成买方操纵市场，使竞争性电力市场难以发育、发展。 
　　电网公司保留这些备用容量的目的，是为了调峰、调频等，保证电力系统的安全稳定运行。但实际上，我们可以对承担调峰、调频的电量实施差别定价，通过市场化手段使电力系统安全稳定地运行。 
　　《21世纪》：在发电环节，已经有外资和民营资本进入。请问在配电、输电环节，向外资、民营资本开放的可能性和可操作性如何？ 
　　张昕竹：为了缓解电力紧张局面，过去在发电环节出台了很多鼓励地方办电的政策，向民营资本特别是向外资开放。在输配电环节，国家也允许地方政府投资，但由于电价机制未形成，投资发电环节比投资输配电环节更赚钱，这就造成整个行业重发电、轻输配电的现象。 
　　除需要保持国有股控制权的情况外，由于投资输配电具有资产沉淀特征，在电力监管框架未清晰、暂时无法形成合理的输配电价格以前，根据5号文件精神，外资进入的可能性不大。 
　　如何保证监管有效 
　　《21世纪》：现在计委、经贸委、财政部等部门都在行使各自的行政管理职能，但实际上却是谁都管、谁都不管的局面。这几个部门与新成立的电监会，如何界定各自的职能？ 
　　张昕竹：说到电力监管权力的配置，现在确实是一方面职能重叠，另一方面却又监管缺位。 
　　我认为，电监会要能有效运作，要有行使电力监管的权威，应该赋予其几项主要职能： 
　　第一，电监会应有进行电力改革的主导权，即是说，电监会应能负责未来电力改革方案的设计。这是确保今后电力改革顺利进行的前提。目前电力改革的主导权在计委，但电监会成立后，把主导权接过来是应该的：一方面，未来改革必将涉及监管职能的进一步调整，若主导权仍留在计委，必将发生利益冲突；另一方面，对于任何部门，改革主导权都是一项风险很大、但部门收益很小的职能，因此对于计委这样的重要部门，很难有强烈的动机去承担电力改革的重任，而电监会则具备一定的改革激励。 
　　第二，电监会应有事前管制职能，最重要的是市场准入和价格管制政策的制定和执行。这是电力监管职能中权力最大、相关利益最大的一块：对供电企业来讲，电价意味着利润，市场准入意味着机会。 
　　当然，不必过分拘泥于形式上的划分，而要看实际监管权力的执行。像电价管制权，在竞价上网的情况下，政府要对输电、配电价格和零售端的电价进行管制，从名义上讲，根据《价格法》，电价管制权仍属计委，但实际上计委可能保留最终审批权，虽然电价调整方案或初审权将交给电监会。至于对市场准入的管制，未来将实行许可制度，电监会将负责有关许可证的发放，但投资的管制权仍将属于计委。 
　　《21世纪》：保证各个市场主体的公平准入和对电价的调控是监管的核心。为了更好地监管重组后的输电、配电环节，您觉得还需要哪些规则来保证市场主体的公平准入？ 
　　张昕竹：目前，电力市场仍是单一买方模式，输、配、售仍是一体化的。这样的市场结构有很大局限性，特别是在发电市场，买方仍是垄断的，因此难以充分利用电力市场竞争所带来的收益。 
　　为了引入竞争，尚需进一步分离输电、配电环节，特别要把输电环节独立出来，在电力市场的买方引入更多的竞争主体：不管是批发竞争下的大用户或售电公司，还是零售竞争下的一般用户，保证公平竞争。 
　　当输电环节独立出来后，尚需对电力调度、输电网投资与输电系统经营，确定合适的治理结构与规则。因为，在调度和所有权及经营权合一情况下，输电系统经营者为了获取拥堵租金，会人为地制造拥堵，同时还会产生调度和运营之间的协调问题。 
　　《21世纪》：电力改革的讨论，总是与消费者抱怨电力价格过高联系在一起的。您如何评价此次电力改革与电价的走势？ 
　　高世楫：我国电力行业存在许多浪费和低效率。严格的内部管理和有效的外部监管，将使电力成本大大降低，所以我国电力行业电价降低的空间是比较大的。但电力行业长远发展的基础是要建立有效竞争的市场机制，重要内容之一就是电价形成的机制。 
　　由于电力行业复杂的技术经济特征和该行业发展的独特历史轨迹，我国电价体系很混乱。这不仅体现在五花八门的最终电价上，还体现在发、输、配、售等不同环节，不同电压的等级的电价结构的不合理上。所以对于此次改革，政府提出要建立和健全合理的电价形成机制，按不同环节分别定价，加强对电价的有效监管。 
　　《21世纪》：国际上，电力监管机构的经费来源一般有两种，即财政税收和监管收费。您认为国家电监会的经费来源应采用哪种方式合适一些呢？ 
　　张昕竹：以我的观点，未来电监会的经费来源应以向企业征收监管收费为宜，其主要理由是：第一，这样做有利于监管机构具有一定的独立性。这是监管机构设计的一条重要原则，其目的是避免政府对监管决策的过度干预。第二，监管收费符合公平原则，即谁受益谁付费的原则。 
　　很显然，电力企业是政府提供的监管服务的直接受益者。比如说，政府监管减少了电力企业的投资不确定性，从而降低了企业的资本成本。第三，监管收费符合效率原则。即相比一般的财政税收而言，向被监管企业征收的监管费产生的社会成本最小。 
　　需要强调，为了有效控制监管收费，需要一些特殊的制度安排，比如说，采取以支定收、收支两条线来控制，进行严格的审计控制等等。