一、关于国家电力公司成立的背景和改革的基本思路  
    国家电力公司是在原电力部的基础上成立的，是电力系统体制改革的产物。受该公司的委托，我们于1998年承担了公司体制改革设计的咨询课题，同时对我国电力工业的管理体制和发展问题作了一些调查研究。  
    电力系统的改革和政府机构改革的背景有密切的关系。中央直属公司，大概有十几个，相继被撤掉了，有的转化成公司，有的转化成局，公司里有的实体性公司，在竞争的格局下与其他局并列，有的在某种意义上去向还不明朗。  
    根据1996年国务院48号文件，1997年1月正式成立国家电力公司。国家电力公司的成立，引起了各界争议和广泛关注。国家电力公司管辖范围内的装机容量和发电量占全国电力行业的半数以上。在管理体制上，由于它是电力部改制的公司，仍然履行政府对电力行业的管理职责。所以，其改革走向直接关系着中国电力工业发展的前景和趋势。  
按原电力部的设想，国家电力工业的发展采取4步走的方式：  
    第一步，成立国家电力公司，采用双轨制运转，小步走转成大公司，一套人马两块牌子，即又是政府，又是公司。这个阶段受到来自各方面的批评。1998年3月起，摘下了国家电力部的牌子，剩下了大公司运转模式。  
    虽然国家电力公司正式成立了，但它的一切形式和内容，基本上还是政府部门的框架。在这种情况下，公司发展中要不要保留政府权力，要不要保留行业管理的权力？还是看到最终要变成公司，但旧的权力双轨的优惠能用一天算一天？这是公司内部普遍存在的思想。但公司主要领导是比较坚决的，就是说向现代大公司方向发展。但是船大，掉头非常困难，如何转？一是在时间上有一个过程，第二是观念上。过去的司局长们的管理权力是非常之大的，改制后虽然从道理上都明白政企不分最终是行不通的，但实际表现上还存在观念的困扰。国电公司在公司化改革中，采取几个步骤，按照大公司模式重新设置内部机构及其职能。  
    第二步，在这个构造完成之后，明确与所属五大集团。七家省公司和系统内3000多家企业之间的关系。  
    第三步，完成实体化。  
    第四步，办成一个符合惯例的公司。  
    我接触电力工业是在第二步，接了国家电力公司的内设机构的设置，组织结构设计方案的课题。这个过程中经过半年研究，接触到了一些情况，按照现代大公司的构造原则搞了一个方案。这里有几个根本性的问题，比如国电公司到底应不应该成立；一和五的关系是什么；国电公司的功能定位，组织模式；它在国家整个电力中扮演的角色。在这些理论问题作出基本说明的条件下，我们做了它的结构设计，这个设计尽管得到了国家电力公司。国家经贸委，中电办的认同，但最后执行的时候，还是采取了有一些有区别的模式。  
    需要说明的是：国家电力公司是否成立，国务院内也有不同意见。国家电力公司搞成一个高高在上的大公司，如何处理竞争和垄断的关系？在部级公司的改革中，国家电力公司除了从部变成公司之外，原来的整建制被保留下来了，行政性权力削弱的同时具有了更强的现代大公司的职能。很多部（铁道部、航天部）在改革中都非常羡慕国家电力公司的方案。  
    国家电力公司的成立，意味着要在中国电力管理体制中形成新的领导格局。 在对五大集团的关系上，现在已经迈出了第一步，东北电力集团已经变成分公司 了。另外现在农电体制非常乱，国务院坚持要求国家电力公司把农电也要接过去。显然国家电力公司被赋予的企业功能和政府功能还都是存在的。  
    这种再集中的趋势，可能意味着未来还要有一个分的趋势。分的趋势是由市 场经济规律决定的。这种分到底是退回到老路上去？还是国家电力公司在新的高 度和位置得到升华？即按照控股公司的结构使其功能分开？这是螺旋上升式不断 升华的过程，不是简单的倒退或重复。因此，国家电力公司最初的功能定位就非常重要。很显然，这么大的国家，要想按大工厂的模式，不仅把城市，而且把农村的电拢到一起，是不可能的。  
    二、我国电力以及国家电力公司的基本状况  
    目前我国电力工业装机容量2．5亿千瓦。但发电容量现在只有1．15亿千瓦。而且由于贷款办电和外资、集资办电的势头的惯性，发电能力在近三年内还将以年8一9％的速度递增，用电相对过剩。我国发电量增长和GDP增长之比（电力弹性系数），1994年是0．85，1998年0．02。达到今年的最低点。发电量增长以平均 每年降低2个百分点（1998年降低3个百分点）的速度回落，这是中国电力的现状。电力弹性系数越来越低，通常的解释：1．工业的比重下降，第三产业上升，耗能高。用电量大的产业本身在结构调整中萎缩；2．说明用电力衡量国民经济发展的意义也在弱化。基本就这两点。这个现象从搞电的人来说是个危机，从国民经济来看可能也是一个正常的现象。从发展中国家到发达国家，电力弹性系数从最高0．8以上回落到0．4一0．5之间的震荡属于正常范围。这主要是由于新兴产业、高科技产业的崛起。  
    从中国情况来看，现在发电利用小时是在正常范围，发达国家的比重一年按 8000小时，一年利用4900小时左右。现在我们发电能力增长速度很快（每年还在 新建），这还会有一个惯性。电力内部结构需要调整。比如说把4900小时提到5500小时，那么相当于每年增加了2000万的装机容量。这说明我国资源的配置是不太合理的，内涵的趋势应该加大的。  
    国家电力公司在部改的基础上，现有人员400多人，职能部门15个，直属公 司20家。网省和集团公司的概况：现有五大集团，还有七个省公司，两个直属集团公司。这就是国家电力公司的系统。在这个系统中。五大集团下面所管辖的涉及到20个省。其中有些省公司没在五大集团里面。直属集团公司，即华能集团和葛洲坝集团。一共涉及到的企业3000多家，总资产7500亿元，净资产3028亿元。 1997年底，国家电力公司总资产7420亿元，净资产是3028亿元，负债率是59％。 1998年的总资产是7582亿元，负债率55％，净资产3000多亿元。全国现在经营 发电单位1．5万家，它占3000多家，显然都是大家伙。装机容量，国家电力公司系统1．1亿千瓦，占全国45％左右。销电能力，1997年销售7670亿度，全国是1．1万亿度，它占70％。在供大于求的形势下，由于国电自己有电网，本系统内电厂发电机会比系统外占有优势。  
    现在有四个省公司：广东、海南、西藏和内蒙，没有在国家电力公司里。但是内蒙和西藏都多次表示要进来，因为没有网，电力地方局的厂非常困难，内蒙电力非常富裕，进这个系统非常重要。从资产看，国家电力公司成立的注册资本1600亿元。这1600亿元如何形成的？主要把各网省公司的资产负债表、各公司股本累计，就是1470亿元，另把子公司公积金划转过来一部分。  
    国家电力公司其他情况：最近3年累计盈利160亿元左右， 1998年86亿元， 算是完成指标，没有拖“三年脱困”的后腿。争取今年不低于这个数。公司货币资金，1997年底888亿元。但这是层层滞留在各个集团公司或子公司内的。这里有一个问题，国家电力公司目前还没有一张标准的资产负债表，只有一张汇总报表，这就是现状。所以没有实质性的变化是不行的。公司收益，虽然占有这么多资本，但是各子公司在去年以前只是上交折旧费给总公司，而没有去强调在所有者控股基础上，收取资产收益。在理论上，他们强调五大集团和各省公司是各层国家资本金。那么国家电力公司的位置呢？所以调整中提到，如果国家电力公司有存在价值，那么在它的功能定位之后，所有者的职能是需要扮演的。就是说，它是国家资本金，而下面只能是法人资本金，被国家电力公司持有的。由于公司是在先有儿子，后有老子的体制下成立起来的，实质性的变化必须发生。因为按照国外纯粹控股公司的概念也够不上，现在1600亿资产，完全是一纸空文。  
在31个省公司中，除了4个不在系统内，其他都在其中了。  
    三、电网情况  
    电网非常重要。今天吸引着国内外投资者虎视耽耽盯着电网，电厂他们已经没有兴趣了：比如瑞银华宝、中金公司，整天都在谈电网。中国电网是按五大区域，形成七八块电网。互相并没有连起来。这是最值得研究的。中国目前电力过剩，造成巨大浪费，资源不能充分利用。五大集团内自求平衡，在供求关系不平衡条件下，电网不能连接。我研究过电网图，东北、华北两网相距140公里，连起来非常容易，就是不连。只有像内蒙这样的外省公司迫切要连。基本上其他省都能平衡，只有华北平衡不了。内蒙有大煤矿，电力一定是要往华北送的，但联不上。  
    不仅不联网，严格说跨出大集团的电网只有三条，这就是葛（洲坝）上（海）线，输送能量（可能）60亿度容量，去年利用1／6，交换电量非常少。所以很多人提出，即便全国联网了，却没有交换电量，所以五大集团模式，都能自我平衡，有什么不好？还能维持竞争。第二条线是长（寿）万（县）线。今年建成。第三条线是连接云南到广州的线，连接广西、广东、云南、贵州，当时搞了一个南方电力联营公司。该电网现在利用率不是很高，因为非常怪，云南水力资源非常丰富，把电运到广东也就是2角钱，广东就不用，就用广东自己7角钱的电。目前各省、各局域自求平衡，到底是什么原因？这是历史形成的，可能是以一定的损失为代价才形成的。这是电网的情况，非常重要，它涉及到国家电力公司今后干什么。  
    四、国家电力公司和五大集团及省公司的关系  
    国家电力公司成立后，最初提出的观点，是执行三级法人，五级调度（因为电力有个调度问题）。三级法人是国家电力公司，加上五大集团，加上各省公司、五级调度是指中央、网调、省调、地调、县调。在这里强调五级调度，其调度和市场经济的观点有一定的区别。在系统内27省和五大集团中，在三级法人情况下形成了三种模式：第一种模式业内人叫1模式。第二种模式叫N模式，第三种模式叫N＋l模式。  
    第一是1模式。以东北为代表，东北电力集团公司，辽吉黑都不是独立的法 人，都不是子公司。有的省有分公司，而所在地分公司也没有，比如辽宁。东北电在辽宁，所以辽宁的功能是弱化的。所辖区内各省，只有一个集团作为一个法人单位。  
    第二是N模式。集团管的省，有几个省，就有几个省公司，但是所在省没有省 公司。也有集团公司。集团公司和省公司的连接非常紧密，都视为实体。这指华北、西北集团。比如，华北电力集团在北京，就没有北京电力公司。西北电力集团在陕西，陕西就没有省公司。  
    第三种模式叫N＋1模式。N个省里，每个省都有省公司，然后在主要省的直 辖市，比如上海、湖北，所在地又冒出来两个集团公司（每省有省公司，上面又构造了一个集团公司的层次）。这个是华东和华中为代表。它的主要资产都在各省公司里，产权归属也不十分清楚，自身的资产结构，除了即将划归的长期投资之外，基本上是空的。在这种情况下，省公司的权力较大，集团是个架子，是个财务公司。  
    这是五大集团中的调度的三种模式。  
    研究电网情况，需要了解电力生产的流程。从发电厂需要升压进入输电网。我们国家的输电网环节，主要是三个电压等级，50万伏、33万伏和22万伏。只有西北是33万伏，其他大部分通用的电压等级还是50万伏和22万伏的。以上是输电 网等级。配电网等级，就是说快接近城市了，要不断降压，l0-ll万伏，有的地区要降到3．5万伏。大同电发起来50万伏，到房山22万伏，房山到西便门11万伏，再送客户。从10－11万伏以下的叫配电过程，从此归市供电局管。  
    研究电网，首先发电输电要分开。网厂分开后，电网能否分开？国家电力公司要生存，必须按照市场经济的准则，不断在功能上分解。否则难以说明它存在的永久生命力。关于输电网的环节有一种观点，就是国家管输电，民间投配电。现在也有这样的提法：在近期内国家主要应管骨干电网，即输电电网。  
    但这里也有不同意见：国家管输电的观念可能也不准确。这种意见认为，国家要管的是跨省、跨区之间的联络线。联络线的概念和输电变压等级的关系，跨省联络一般是高压等级。但是高压等级不一定都要由国家电力公司管起来。只有跨省、区之间电网，在国家电力公司功能定位，只管电网的条件下，还要细分。以上是电网情况。  
    五、农电现状  
    农电矛盾最大。现行农电管理体制有三种模式：  
    一是直供自管县。全国2400个县里面，直供自管县760个。  
    二是趸（批发）售县。这种县从国家电力公司省公司把电批发过来给供电局，然后供电局自己倒腾。这有1040个县。  
    三是自发自售县，就是在一些水力资源比较发达的地方，比如四川、云南、湖南、江西一带，县里都有自己的小水电，电在县里自己解决，自己管理。这样的县大概有600个。  
在这里面，国家电力公司管的，平均而言最便宜，电价6-7角之间。趸（批发）售县，就是地方县供电局管的电是最高的。平均2-3元。  
    这里最重要的思路就是体制上的两网一同价。就是把城网和农网改造完成之后，把电网的价格统一起来，统一的目的，就是解决农村的高电价问题。农电的平均电价0．67元左右，民怨沸腾，矛盾非常突出。城市用电4角钱，平均电价高出2角。统一价格，是不是城市就要背？电力公司内部有人认为，必要的时候也得作出牺牲。  
    农村电价为什么高？原因很多，比如投资体制，农村从11万伏等级，到各村，都要自己花钱，而城市就没有这个问题。农村很分散，从高电压等级拉下来，设备线路都要自己解决，都要靠县里投资。所以投资成本高。第二是管理体制。农村线的投资主体不统一，管理不统一，都觉得是一块大肥肉，层层插手管，人人都往里挤。所以人员成本加大，管理成本加大。第三就是偷电特别严重。农村偷电是控制不住的。一般15％左右，有的高达30％，甚至更高。偷的电最后加到了农民头上，当然还有不正之风等等。另外就是线损，投资都想买最便宜的材料，光看当时电灯亮了，但线损非常高，也导致了电价上升。  
    现状，国电公司还存在政企不分问题，事实上不是自己能不能顶住的问题。旧的行政权力，就像无比诱人的罂粟花，令人欣羡，喜欢并且吸食成瘤。这的确是慢性自杀。  
    政府的权力无论如何不能要，要了，明天就是改你国家电力公司。他们也认识到了这一点，但是顶不住。去年底今年初，国务院领导提出再给国电一块（农电）牌子，不管不行，农电必须管。第二给国电电力局的牌子。国家电力公司党委经过讨论，第二牌子坚决不能要。农电改革我可以代管，直供直管的直接收到省或者市（地区）上来，成立独资子公司。权力没完全在县里；趸售县的能收就收，国有财产的收上来，县里也没有意见。如果有产权争议的，先由有国家电力公司的直属省、市公司代管。做到一个县只有一个公司。现在的农电改革基本上是按这个思路去拓展的。  
    六、国家电力公司的改革的情况  
    目前改革的进展，按预计推进。从1998年3月到现在完成了第一步工作，内组织机构的设计现在己完成。  
    第二步是国家电力公司的功能定位，要成为营业控股集团公司。突出四个主题。营业的，就是它不能是一个纯粹控股公司。从中国电力杂志的几篇文章看，已采纳了我们的基本观点。营业，就是只能搞电网，一定要甩开电厂。电网是瓶颈。问题是当时有一个中国电网公司了。电网公司按原来体制是电力部管的，现在电力部变公司了，要抓电网，当然只能留下国家电力公司一家。  
第三步就是要推进一和五的关系，这也是最敏感的问题。有没有必要搞两 层？在五大集团公司都是独立法人的基础上，上面再来一个国家电力公司？  
    东北和西北集团的改革基本上贯彻在省为实体的基础上，第一步不可能把集 团公司层次取消，然后有的省又没有。原来西北是N模式，没有省公司，去年陕西 省公司成立挂牌。第二块在东北，把辽吉黑全部成立了子公司。事实上为取消五大集团奠定基础。东北公司在今年3月8日，正式变成分公司。分公司就不是独立的法人，分公司当然也领取营业执照。下一步，华北公司准备在2000年完成这个过程（由于50年大庆等）。华北集团也将取消法人集团变分公司。2001年解决华东和华中。最后再考虑西北。  
    关于职能部门的改革，确实很遗憾，原来考虑组织结构的改革当中，从刚才那些部门中调整为15个部门，其根据，第一是国家电力公司的营业功能，包括电网建设部和电网运营部。电网建设的任务，一是加速全国的跨区域联网，二是省公司之间的联络线上收。特别是三峡大坝的建成，任务很重。电网运营，把南电联变成分公司。现在南电联的改革也完成了。南电联网厂分开之后，把南电联的电网部分，变成了国家电力公司的分公司。另外现在还管一个葛上线。  
    第二块，是营业控股功能。国家电力公司成立时，没有下属法人企业的产权管理的授权，这次改革中，财政部发文明确，下属子公司的资本，完全由国电公司代管。其1600亿元就是这么来的，在控股条件下形成了资本纽带。控股功能要求在职能上强化，因此有几块，存量部分，一个是产权管理部，对存量资产，包括直属手公司和现有下属集团和控股子公司的存量管理。对下百企业清产核资，要正式颁发授权委托书。同时强调董事的派驻制度，不能继续所有者缺位，强调母子公司的联系，所以成立了外派董事部。  
    财务，在增量投资和存量管理分开，融资投资分开，结算和融资也分开这几个原则的基础上，形成了这样一个组织结构的方案。  
    我们提到国电的功能叫营业控股集团公司，集团就要解决合并报表，要编制统一的资产负债表，包括东北公司取消法人地位，东北的一部分资产也划过来。再加上直属公司和南电联变成分公司，就使得国家电力公司的资产负债表不完全是由长期投资组成的了，而是有一定的固定资产，流动资产，还有其他无形资 产的表达形式。  
    最后提到在集团概念中要合并纳税，如果国家电力公司今后能按大集团的模 式，参与国家企业集团的试点，合并纳税，这里当然也是一个突破。它在内部就可以实现调剂。每个局部不亏，然后国家电力公司又得到了配置，又加强了凝聚力。当然最后要强调它是一个公司，而公司一定要以盈利为目的。这就是刚才结构设计的情况。  
    但是现在，国家电力公司实际执行的机构和上面的设想是不一样的。  
    现在国电机构是19个部门。从改造后实际执行的情况看，还有很多职能又被重新强化了。比如说设了火电部，还是要强调火电。还要管火电建设，还要管全国的电厂。在人力、物力上都要消耗，还是有行政性的架子。本来，既然定位在电网经营上，网厂分开，火电厂让人家自己去管。但是现在来看，他还是要建。而且我们电网是瓶颈。  
    第二是水电，新能源。本来应该是国电公司把调峰、调频的跟电网有关的电源部分建起来就行了。但是现在又回到原来的状况。水电新能源要管。  
    另外，农电还要管。农电有相当一部分应该交到下面，既然这是资本纽带基础上的外派董事管理，国家电力公司就完全可以让人家基层自己去管。但现在还要成立一个农电部来进行协调。  
    这里还有发输电运营部。原国家电力部强调发电安全重要性，要把电厂的每一个规则都管得很细，另外，出个事故就去调查，直接管到每一个厂，哪怕外资的电厂都要管。我们认为这种想法根本没有必要。国家对电厂、电力系统，整个设个规则，遵守就行了，大可不必在功能上还要搞大而全。但现在看来，国电公司还专门有一个发输电运营部。主要是搞电网安全的。  
    又比如环保问题，每个工厂的环保他也要管。我们觉得，有国家环保部门管就可以了，没有必要在国家电力总公司设环保部。  
    另外，关于国家电力调度中心。如果国电搞电网经营，临时电量可以统一调整的。但是国家电力调度中心是中央的调度单位，严格他说，应该跟具体的经营单位分开的，否则也会存在不公平的问题。原来我们提出电网运营和电网调度分开，但是现在，国家电力公司一定不会放的。调度是电力生产运营的生命线。中央也认为，国家电力调度中心必须集中在中央，不可能由其他部门来运营，所以现在也是放在一起的。  
    可见，国家电力公司在向现代大公司发展中，还有很多工作要做。尽管在主观上，明确改革思路，这是方向，可是在推进当中还是有很多的阻挠，包括他们自己的惯性思维。这些具体权力部门，在第一次改革中，都说自己的部门重要。哪怕电力的基建，都认为是重要的。必须发证、考核。资质论证，这些东西在一个公司里管，显然是非常不合理的。表面上都说改革，但“一轮到改自己的时候，观念上就有这种思维惯性。就不愿意放弃政府的权力，或者说行业的权力。这个问题在改革中是非常明显的。  
    七、改革中一些理论问题的探讨  
    这里有三个问题是大家关注的。  
    （一）竞争和垄断的关系问题。  
    这是国家电力公司存在争议最大的问题。这里也涉及到一和五的关系。到底 是维持五大集团好，还是取消五大集团，在国电下构造各省公司。因为在三级的体制下，国家电力公司和五大集团之间肯定是你死我活的，不可能同时保留。所以国家电力公司提出的观点特别鲜明。就是政企分开，省为实体。五大集团中有省不是实体的，一定要给他弄成实体，然后才能把中间层次削掉。实际上就是这个用意。这引来很多争议。国家搞一个电力集团，能不能搞，会不会简单重复过去老路？是否还不如五大集团，有限竞争，有限垄断的格局？这里各自的理论基础到底是什么？  
我们归纳，五大集团格局是建立在均衡理论的基础上。而非均衡理论是国家 电力公司存在的基础。  
    均衡是指：第一是电力的供求均衡。现在供不应求局面缓解，供求平衡，甚至略大子求而且为国民经济发展提供了一定的想象空间。第二是电力管理体制均衡。国电系统占全国发电量70-80％，但是五大集团内是自求平衡的。区域内可平衡，七大省公司也能自求平衡。所以这种平衡的管理体制是合理的。因此，均衡论，五大集团，七个省公司自求平衡，是符合中国国情，符合市场经济适度竞争法则的，这个格局至少应该维持到2010年三峡电厂投产之后。  
    相反，国家电力公司存在的基础是非均衡论。它认为电力平衡的表像，掩盖着深层次不平衡的实质。第一是结构不合理。能耗高，污染严重，小机组不淘汰，中国电源水平就很难提高。第二是低水平的供应量。现在中国的人均用电量只及世界的1／3，人民的用电，受到城市和农村配电网的严重压抑。只能维持简单需求。第三是输变电网的发展速度。就是说，低速发展这个现象，是和我们输变电能力密切关系的。第口是电价的不合理。现在电价问题是很严重的问题，不同地区，城乡之间电价差很大。以用户付出极大的代价为前提。另外就是区省自求平衡，地方保护和高度垄断，难以实现优胜劣汰和结构调整。人们对电力的批评极多。最后，是资源分布和地区间协调。西部水电资源丰富，中北部煤炭丰富，东南部经济又很发达，所以这决定了中国西电东送，北电南调的大趋势。加上东西时差，南北温差，不同流域，也是供电、用电不均衡的自然的原因。所以在这种落后和不合理手段基础上维持的局部平衡，不是真正的局部平衡，不等于总体平衡。因此在这种资源等等不平衡的基础上，需要全国联网。全国联网是构筑市场的基础。非均衡论正是全国联网的理论支点。因为用电有两个差，一个是峰谷差，峰谷电价，每天中午11-12点，晚上7点左右，用电量很高，其他时间就很低。如果利用中国东西部时差很大，实行全国联网调整，就能大大节省资源。另外丰水和枯水也是这样。所以全国联网，才能把西部和北部的资源充分利用起来。就是说，只有在非均衡论的支持下实行了全国联网，国家电力公司存在的价值才能确认。否则国电存在的价值会被置疑。肯定是由于非均衡，才需要全国联网，统一调度。  
    这是不是强词夺理，为国电存在找理论依据？还是说客观上，我们在电力发展中，确实需要一段时期的统一，以便改善资源配置？这是非常关键的问题。  
    （二）竞价上网问题。  
    最严重的问题在，电价采用的还本付息价，1993年以前，很多电厂完全靠贷款，以后也是大部分靠贷款，有些是外资贷款。这些贷款的成本比较高，因此就到国家部门核定一个价格，所以高的电价是和贷款连在一起的。引进外资发展电力虽然有进步的作用，但是电力的价格五花八门，有几百种。所以都是按还本付息、维持发展的要求来确定电价的，这样一方面全社会需要用电，另一方面电价太高，很多农村用不起电。而结构调整不动就在于不合理的电价结构。因此只有通过竞价上网，而要竞价上网，必须全国联网。这才能解决中国电力调整，和不保护落后的问题。所以竞价上网，可能是比厂网分开更接近目标的手段。现在有些地区己开始实行竞价上网，比如内蒙，局部搞了竞价上网。他每年12亿度电，拿出1．2亿来，10％搞竞价上网。这个竞价上网，使得它往北京送电0．28元，它买各电厂0．18元，卖给北京0.28元，赚10％。6个电厂，一竞价，东北电力公司每度拿到了0．08元。1.2亿度，一竞价上网，去年赚了一个亿。这一个亿占它2亿利润的50％。当然这个竞价上网和国外不一样，人家能做到比如提前半天报价，他们现在做不到，都是提前3个月。而且只能拿出10％来。所以中国电价要降下来是关键，而要降价，恐怕全国联网是非常重要的。  
    但是竞价上网也面临一个困难的问题。如果用还本付息价，往往发电最便宜的是那些落后的技术。因为这些落后的老基础本钱都已经赚回了，或者以前都是国家投资办的，所以电价便宜。而新办的电厂，容量很大，设备先进，电价就很高。在这种情况下如果竞价上网，有可能反而制约产业结构的调整，落后的电厂倒维持下来了，一些新建的电厂倒生存不下去。这也是需要讨论的。  
    （三）电力体制的大循环和小循环的问题。  
    现在地方为什么不肯用外面的电，就用自己省内的电厂？这里有一个体制问题。比如说刚才提到，广东有云南0．2元的电不用，非要用本省0．7元的电。这里关系到它担保的贷款。它自己电厂的还本付息和上交财政税收，以及它的就业，因此它就总在自己内部循环。其实是恶性循环，保护自己一个厂，本地区都用高价电，结果企业成本上升，又导致财政收入少得。他看不到这么长远。因此，能不能实现大循环的实现，在于地方政府要解开这个扣子，从保护一点到保护一片，这也是一个重要的理论问题。当然，用了低价电，我自己的电厂可能发不出电，甚至关闭，但是通过用低价电解决一片的收益，成本下降后，地方所得税可以上收。用财政还可以救这个电厂。如果不这样做，不进入这样一个大循环，对国家的发展不利。实际上仔细算帐，对地区的发展也不利。  
    在这里我提了对国家电力公司改革的看法，我也有很多的保留意见。主要是国电公司在新的职能下，能不能按照市场经济准则不断分化自己的功能？能不能做到网厂分开，国家电力公司只管网？最近报纸上看到在未来几年内要卖一半的电厂。问题是电厂你卖谁买？另外在电网里面，要把电网建设和电网经营分开。在未来的发展中能不能把配电和输电也分开？这里尤其要研究的是国家电力公司的职能定位。公司到底是不是真正意义上的企业法人？能不能提出以盈利为自己的目的？在这里争论还都比较大。  
    比如说你是公司要盈利，你又是国有独资的最大的电力公司，所以赋予农电管理职能。这样，国家电力公司在经营电网上的发展，可能就是电网的经营和所有能不能分离的问题，这可能是非常重要的。也涉及到国内外的投资银行和中国的老百姓能不能买中国电网系统的股票。国家有担心电力要害部门被外人控制的考虑，在产权多元化当中，国家电力能不能给别人发的是优先股？或者给自己留的是金股？优先股的含义是它有收益权没有表决权，金股制就是说，你有一票否决权，你自己掌握。  
    我在半年前讨论中提到，国家电力公司只有在市场经济意义上分，在分割中，把电网和电厂分开，把电网的所有和经营分开，所有权实现多元化，只有在这种情况下，才能不被人们指责。否则永远有原因被指责。因为你管调度，管全国的电网,形成一个体系，这不能适合市场经济下的电力体制的形成。因此，以上所说的，是在现有管理体制下，既不是把国家电力公司再变回电力部，重新变成严重的政企不分，也不是在国家电力公司已经成为现实，一定要把它取消，这在两种意见之外，所提出的这个思路。  
    丁宁宁（国务院发展研究中心社会发展部部长、研究员）：  
    电力的事情，本来没有这么神秘，有些是让电力公司本身把问题搞复杂了。电力有几个基本概念应该弄清楚。第一需要运营上的统一性。发、输、用，必须在同时瞬间完成。你不可能发了电存起来。第二个特征，输电，肯定要有线损。你要求农电便宜，除非政策上补贴，否则不可能。因为农电是分散的。分散线损必然高（暂且不说腐败问题）。就从电力成本本身来讲，由于农电远离电源，输电层次多，从成本来讲，农电必然贵。如果要叫电力公司，又要管农电，那么这是执行政府职能，不是公司职能。这个问题也可以说清楚的。第三个问题是什么叫全国统一的电网？我们这里懂技术的人不多，经常被一些专家欺骗。最基本的概念是输变量有两个指标，当两网之间的联络线：1，容量小于每一个网的10％或8％（各国规定有一个差别），2，输电量少于每一个网的20％（输电量要高一些，因为输电量可能很强，但是容量不一定很大）。当这样的情况出现的时候，才能说它是一个统一电网。否则就是分离电网。  
    我们不能一说一个市场观念，什么都是分，只要是公司就好，不看看实际情况怎么样。不能拿国外已经成熟的电网来套不成熟的发展中国家的电网的模式。  
    我们国家现在实际上并没有统一电网。也就是说，我们建了这么多电站之后，现在实际上有的是刚才所说的五个大区网和几个独立网。而且各网之间没有形成强联系。没有形成强联系有两个原因：一个原因是我们现在电力发展水平低，我的骨干网的电压伏数不够；所以不能形成跨领域或跨流域的送电。目前做不到。就是说，你50万伏，是不足以达到统一电网的。如果你要想在全国达成统一电网，新疆发电（将来煤的远景在新疆），就能输上海，按现在电力系算一个用电用煤的题的话，起码要达到230万伏以上。否则线损就受不了。目前我们国家电压等级水平是50万伏，只够维持区域网，不足以维持全国统一网的水平。这是一个基本的概念。这个道理电力设计院的人都非常清楚，但是他们决不说。其原因是为了服从电力部的改革需要。但任何一个学电机系、高压输变电的人，这个问题都是很清楚的。这里一个最基本的算题，就是输煤还是输电的合理距离。大家都按作业算过，按55万伏，按多少千瓦的电站算一下的话，大概距离在500—1000公里这个数值内。那是合理的，再远就不合理了。就不如输煤。  
    所以这三个问题就决定我们现在电力改革的问题，我们国家目前并不存在统一电网，而由于电力部的存在，为了保持电力部的利益，它把国家规制和公司体制混在一起，所以出了目前这个畸形的方案。任何一个发展中国家，都必须把政府规制和公司营运区分开来。政府规制包括什么？政府规制在各个国家分成两种类型： 我们是后发展国家，由于行业协会不发展，有一部分本应由行业协会管的职能，在中国是应当以政府规制形式表现的。比如说一个什么样的电厂，应该配备什么样的能力，人员，包括布线标准，包括厂与电网的比重，都是有严格规定的。这规定在国外，都是行业规矩。但我们国家，习惯上、历史上就是由政府来规制的。  
    再一个最应该规制的是什么问题呢？就是入网、趸售电的价格和出网的价格，这应该国家规制的，但我们现在做不到全国统一价格。为什么做不到？因为经济发展水平不一样，发电成本不一样。拿广东来说，它愿意承受0．4—0．6元的电价，可西北地区，你要0．26—0．3元的电，它就不愿意承受。这和经济发展水平有很大的关系。所以内蒙愿意把电卖给北京。因为这样比较合算。  
    在电力改革中，如果我们真正跳出电力部的思路的话，如果政府是清醒的话，应当成立电力管理委员会，然后把五大集团加强。中央政府应该这么做，决不应当把权力放到省政府，因为把权力放到省政府那级是根本做不到政企分开的。这实际上是继续改革以来的行政性分权的错误的路子。这个路子张维迎作过辩护，说当时如果不这么分的话，改革根本就改不了。从这个意义上讲是对的。但是当改革已经到了目前这个阶段，需要做系统设计的时候，再去巩固行政性分权的路子，可以说是无知。结果，我看就是一个再封建化的过程。它不可能形成全国统一的电网。为什么？无论从投资能力、政府和企业的关系上，如果把电力公司下放到省公司的话，那么，原来我们已有的这种大区网结构，就被破坏了。谁也不会出钱修跨省的电网。在大区网的情况下，是没人花钱修跨大区的电网。大区的电，比如修葛洲坝的钱，这得中央掏。  
    最近我们已经发现，就在浙江嘉兴这个地方，两边不会超过50—60公里，同时在建两个电厂，而且是各自给各自供电，一个给上海供电，一个给浙江网供电。情况已经表明，这个地方本来是应当把电网设在比较合理的地方，运输和输电，距各电源中心都比较中心的地带。离交通线比较近的地方设网，便于治理污染，这样是最合理的。但是现在不是，都是在自己境内的边上。因为嘉兴是紧靠上海的浙江边境，把污染留给别人，另一方面，上海也把它修在这里，因为上海地皮太贵了，也就都修在这个地方。两边电厂都在一起。这个情况说明什么？全国各地区实际都 是以省为实体了，除了东北网。电力部如果在东北网又干了这么一手的话，从搞电的角度来说，可以说是犯罪。因为东北网是国务院当时成立东北能源办公室，唯一保留下来的一个大区网。剩下的大区网，实际上不复存在。在这种情况下再去分割，那么连大区网内原来的骨干线都保持不了，没人去负责骨干网建设了。所以我 的想法，现在关键问题不是在细的职能上作分配，而是要把电力规制的权力放到政府这里，而把电力控股公司的权力放到电力部，搞一个纯粹控股公司，剩下的这两者都对应大区网，来消除省政府对中央政府决策的影响。这是保持中国统一的唯一的办法。  
    这次国务院改革的基本办法，全部一分为二，一分为三。逼船舶总公司一分为二。分成南北公司，逼着航空总公司一分为三，后来为分为两个还是三个，还在讨价还价。逼着航天还要分。我认为这是非常蠢的。国外这些大行业主要是要政企分开，就是你把政府该补贴的，政府该规制的那部分拿出去，比如说发展核武器，你给钱，我公司是独立核算。你要叫我搞武器，可以，拿钱来。没钱，我就出不来。这样，我们就可以把所谓的国有资产责任有限化。其实国外的公司都叫作私人公司，私人公司营运不一定都是私人出资的。公家出资的公司，只要不是某一个公司财产，有限责任化的公司，都叫私人公司。它上市的才叫公众公司，和我们的公共 公司概念不一样。它不是公有财产，它说的公共是对公共开放。又不是我们的“公”的意思。东西方文化差别，差出许多矛盾来。  
    听说还要往下放。除了煤之外，再把军工往省里放。我认为这是中国产业的解体。这产业解体不仅仅是现在的企业，而是中国的科研体制。为什么？因为我们是后发展国家，中国的科研体制，稍微没有一点政府的强制性措施或者是鼓励性措施，根本就发展不起来。完全按平等竞争的话，那么所有清华毕业的，北大毕业的 大学生都要去美国。要把这部分人吸引下来，必须超越经济的利益。这样，你才能通过国家税收的补贴，把这部分人才留下来，同时给他们事做。如果完全是企业经济行为的话，在技术开发层次上是可能存在的，但是在基础研究，或者在应用研究的前期，这部分研究就危险了。我们原来各大部委，承担的主要是应用研究前期的工作。按现在的办法，这个研究就要基本解体，要求我们的集团公司来承担起基础、前期研究的工作，目前我们的企业集团没有这个能力。包括现在的海尔、长虹。联想，包括宝钢，它目前都没有这样的能力。这就会形成一个空白。所以，这次政府机构改革，受害最大的并不是企业，而是科研机构。电力也是一样的。因为电力需要统一研究，有很多基础研究，如耐压材料、长距离输变电。大规模直流输电等新技术。包括在线的控制。我们现在做了一部分在线控制。西方最新的在线控制，不但能当电话打，而且可以通过在线控制直接收你电费了。不必再通过另外一个网来收费。其实这些东西都是可以做到的。但是这些东西都需要投入费用。而这个投入，一般来说是目前我们国内的企业集团无法承担的。所以我担心的就是这个问题，把整个中国的基础科研，加上一部分应用前期研究，全部摧毁。这个情况非常麻烦。我们现在只能看走到哪一步，把所有权力下放到省政府的话，把电力系统也下放到省政府的话，我看中央就管不了各省争相和国外合资。出卖国家利益的这种局面。这样我们就没有办法，没有手段了。所以我觉得正确的方案，最根本的思路，应当是把政府规制这部分，变成政府职能。同时政府规制部门要带一部分基础科研。国家通过税收，要支持这些最基础的应用前期研究。没有这样一个过程的话，我们国家最后只有接受外国的标准，和外国的科研基础。到时候我们用的都是ABB的。或者都是西屋的，我们就没有自己的工业了。  
    我最后提出一个批评。在前一政府的时期，电力工业确实有了很大的发展，但是同时摧毁了我们国家的电力制造业。为什么？因为47％的设备是进口的，而国内是引进了设备不用。现在我们的三大电力设备制造中心都被迫跟西屋、东芝、ABB合资。因为国产企业没办法卖自己的东西。我觉得这些问题，历史会作评论的。  
    另外想说的农电的问题。我认为不能凭感情。要想农电解决问题，一个因素是无法治理的，就是政府腐败。政府腐败，政治体制又不改革，村民自治还有一点民主的意思，剩下哪一级政府都不接受监督，都是爷爷，那是没有办法治的。不是靠你今天枪毙两个，明天抓出两个能解决的。你只要解决不了这个问题的话，农电的腐败，靠电力公司来治，是治不了的。恐怕你也没有那么多的人力物力去调查，去核算。所以我觉得农电的价格问题和整顿问题，恰恰应该交给省政府，而不应当由电力公司来搞。而且农电的承受能力也是不一样的。西北地区和广东地区能一样么？各地方政府的补贴能力也不一样的。广东粤北山区非常穷，广东省政府有钱去补么！可是西北可能就不行。又如民族问题，象西藏，可能就要由中央政府出钱来补贴。所以农电问题的基本核算和整顿应该放在省里。最后中央统算帐。这样反而是一个比较好的解决方案。农电问题放在大区网，放在中央网，都是解决不了的。因为基础上不合理，是要政策补贴的。  
    高来高去问题。电力部门，各大区网根据自己的能力，还应当允许高来高去。否则对外合作是空的。最后就靠人家大银行收购你整个电力网吧。你没法合作电源呀！因为电源你还是政企合一管理的。又下放到省一级政府，叫他怎么跟省一级政府合作？没法合作，调度没法调度。所以从调度这个角度来看，高来高去方案，应 当在大区网范围内给以解决。这是保证中国电力工业，等我们将来人均用电量达到苏联、东欧水平（不说日本）的时候，真正可以实现全国统一联网的前提。在目前情况下，实际上根本不存在全国统一联网的条件。  
    张平（中国社会科学院经济研究所宏观经济室副主任、研究员）：  
    我一直做电信，电信也存在这个问题。当时提的方案也是要基础网。IC部门的情况和电力有很大区别，但相同的一点是，在市场化改革中，政府规制的职能要独立出来。如果要全国联网的话，宁可做一个国控的真正的网络公司。电力公司，不如干脆叫电网公司。电力部取消了，但应该突出电力委员会来。做一个中国电网公司。我是比较赞成拉一个规制委员会的意见。如果不能联网的条件下，要搞大区网。  
    刚才提出的方案质疑最大的是，你作为一个统一网，垄断性怎么解决。这种网不能是分公司，这又成了一个问题。一定要把它变成利润中心，它作为唯一垄断的状态，它的管制谁来管，这是一个很大的问题。我们做电讯网也是，你老说国家作一个电讯网，有好处，但一定要定义，它是一个公共设施，是非盈利的。是收支两条线的。它通过其他方式实现它的转制。统一网有它的好处，但统一网以后是什么状况？  
    国电要以盈利为目的，国家又赋予他一种垄断权力。全国电力调度中心还由它控制的，谁上网最后他说了算。这就整个说不清楚了。  
刘纪鹏：  
    电网收费问题，严格来说电网应该放开，既没必要让政府垄断起来，也没必要变成所谓的公益设施。政府永远兜着，今后又是垄断。这是不符合市场经济方向的。但如何把它推向市场？由于电网的特殊性，在电网的收费上，一个是关于电价问题，一定要从早期的批零差价，过渡到收过网费的基础上来。而这个过网本身是可以由国家统一规定的。你不能说，你垄断了以后，批发进来差价都给你。我比较倾向于今后接过网费的方式。电网应该让公司来办。这倒不是取决于私公司，公公司，应按照市场经济的分类，应该是公众公司，还是有限责任公司的概念。如果国家认为电网问题很重要，不能让外商控制，电网建设就需要大量的资金，我对国家 电力公司的电网和电厂系统也作了一个调查，他有150万职工，电网的资产比电厂占有的资产大90多亿元。大概是1090亿元，一个是50万人，一个是46万人，两边大体相当。从电网这么大量的投资来看，完全让政府投资办，我是不太赞成的。所以说一定要把它推到市场上来，一定要有一个管制规则。对于这种特殊行业，从长远看还是要让公司机制来办。现在这里——除了国家电力公司外——还有政府机构改革中一个特别严肃的问题：到底国有独资公司的法人形态、法律地位和一般意义的股份公司和多股东公司一样不一样，这必须要区分开。  
    如果全国电力资产归国家管的话，国电最好不要搞营业，就搞纯粹的控股。然后再设有一个规制委员会（丁：规制委员会还要电力以外的人参加。我们电力法都是电力部制定的，这就不合理。香港电价委员会是由用户消费者协会和电力行业两部分人组成）。这种情况下，究竟国家要不要控制电网，由谁来代表国家经营电 网？如果国家电力公司专门控制电力行业的股份，电厂、电网的经营的空白给谁？电网要不要统一？还要成立一个电网公司。  
    还要论证不联网是不是合理的，是不是应该主动促进联网合理？欧洲主要几个国家都联网。美国的模式就不一样。因此根据中国情况，国家电力公司如果成立意义存在的话，也可能就是全国联网。因为毕竟中国需要合理配置资源，一个小时调整出来。他那边早黑或晚黑一个小时、一调整就节约不少（丁：合理的地方，云南广东广西福建联网，把海南网也包括在内是合理的。问题就是如果没有一个超省的机构，它根本就联不起来。广东就不用红水河的电）。现在关键前一段都上电厂，现在电厂过剩，还在上。如果不让他的电发电的话，地方政府看眼前损失就很大。在这个意义上他就不联。我自己电用不了，没有交换电量，联什么？我们怎么从更高的角度来看这种状况。