八十年代以来，欧美一些国家的改革实践证明，引入竞争机制，是解决电力产业存在的成本高、效率低、资源配置不合理、服务质量低等问题的最有效办法。那么，在当前，面临着新的机遇和挑战的我国电力产业，是否能够从实际出发，借鉴国外先进经验，引入竞争机制以提高产业经营效率呢？我们又应该怎样科学地引入竞争机制，做到既发挥竞争的优势，又避免竞争出现的负效应，使改革既符合社会主义发展方向又具有可操作性？这是当前我国电力改革必须要理性思考、深入研究的一个重大问题。 

一、引入竞争机制是当代世界电力改革的大趋势 

传统经济理论认为，电力产业是关系国计民生的重要基础产业，政府加强管理和控制，有利于社会的发展与稳定。电力产业又是公用事业，资本高度密集、投资额巨大，并具有网络产业特征，采取垂直垄断经营体制有利于发挥规模效益，解决电力供给问题。如由私人经营一方面难以提供巨额资金，满足电力发展的资金需要；另一方面私人经营者还将凭借其特殊地位获取垄断效益，损害消费者利益。因此，为了提高政府控制力，弥补市场缺陷，无论是计划经济国家，还是大多数市场经济国家，从20世纪四十年代以来，都对电力进行了国有化改革，推行垂直垄断经营体制。 

进入八十年代，随着电力工业规模的扩大，电力企业的巨额债务成了政府财政的沉重负担，政府无力继续满足电力工业大规模的投资需求。同时，由于电力缺乏经营压力，一味追求规模扩张，忽视提高经营效率，造成社会不合理负担，公众对此强烈不满，影响了政府的形象，从而促使政府重新审视电力产业的管理体制问题。 

从电力产业本身的技术经济特性来分析，电网的经济效益和可靠性与其规模成正比，在同一地区出现或存在两个以上的电网，是一种巨大浪费。如果电网实行多家经营，无论竞争多么充分有效，都难以弥补重复建设所造成的巨大损失。但是，随着电网扩大到一定规模，任何一家发电企业已经不具备垄断电力负荷的能力和机会，虽然发电与供电在效益和安全上存在一体化倾向，但是发电环节不属于自然垄断而具有竞争的潜质。研究和实践还表明，在电网设施开放的条件下，电力销售业务也是可以独立运作的，不拥有电力设施的经营者，如果精通电力业务并具有相当经济实力，依据市场规则，也能够经营电力销售业务。因此，构成电力生产的发、供（输、配）、售三个环节中，发电和售电环节是可以引入竞争机制的，而仅仅只有输配电网必须垄断经营。 

伴随着理论的突破、电力自动化和计量技术水平的提高以及社会要求打破电力垄断的呼声，从八十年代末开始，在世界民营化浪潮中，欧美一些国家纷纷掀起了打破垄断、引入竞争的电力改革之风。目前智利、英国、阿根廷、澳大利亚、新西兰、美国等国家都进行了电力改革，并已证明在发电和售电环节引入竞争机制是可行的，改革后减轻了政府财政负担，提高了企业经营效益，降低了电价。如：澳大利亚维多利亚州电力改革后，削减政府债务近170亿美元，典型调查显示，大工商业用户电费支出降低10%左右。 

适应世界电力改革的发展趋势，当代中国的电力产业走上了一条厂网分开、竞价上网的改革之路，强调引入竞争机制，提高产业经营效率。但问题是，究竟应该如何从实际出发，科学的引入竞争机制？在这个问题上，目前国内还存在诸多争论和分歧。我们认为，要实现电力产业机制的创新，必须要解决好一系列问题。 

二、竞争机制与产业重组 

要在垂直垄断的电力产业中引入竞争机制，首先必须对原有产业组织结构进行重组，否则就无法创造市场主体和公平竞争的条件。从有关国家电力产业改革的实践来看，虽然改革方式和目标模式不尽相同，但是它们的共同点都是把电力产业重组作为改革的起点，打破垂直垄断体制，按照发、供（输、配）、售电业务功能进行分拆和重组，分别组建独立经营发电、供电和售电业务的企业。有的国家把供电环节也按照电压等级分拆，组建输电、配电公司分别经营。在这个过程中，他们所遵循的基本原则是：既要打破体制垄断，又要讲究规模经济，以利于市场主体开展公平竞争；既要发挥大电网的效益，又要避免市场分割，以利于资源合理配置；既要考虑营造一个开展公平竞争的市场环境，又要考虑历史和现实的特殊情况，以利于顺利推进改革。 

我国从1985年实行多家办电、多渠道筹资办电以来，电力产业组织结构发生了很大变化。在发电环节已经涌现出许多独立发电公司，有地方政府投资设立，有法人投资设立，有中外合资、合作，有在国内外股票市场上市的股份制公司等等，拥有的装机容量已占全国发电装机总容量的50％以上；但是，由于历史和现实的种种原因，国家电力公司目前还拥有占近50X装机容量的全资和控股发电厂，拥有872的电力销售市场，并且掌握统一调度权，垂直垄断经营体制还占有统治地位，如果不进行有效的重组，无论是在发电环节还是在售电环节，都难以开展公平竞争。 

（一）关于发电环节重组问题 

发电环节重组的目的是要在全国培育和形成规模大体相当、数量适当的独立发电公司群，形成全国性和区域性独立发电公司并存的格局，为实现公平竞争体制奠定基础。可考虑以下思路： 

1、为保证电网安全稳定运行，除少量在电网中承担特殊功能（调峰、调频）的电厂外，其它常规发电厂均与电网经营企业割断产机关系，做到真正意义上的厂网分开。 

2、分立目前电网经营企业中主要从事发电业务的子公司，将其交由中央直接管理；考虑到水电开发的特点和需要，应新设立一家专司水电开发的发电企业。地方政府投资的发电企业按照区域进行重组规范，与地方政府彻底脱钩并解除与政府的行政隶属关系，实行政企分开。 

3、电网经营企业所属常规电厂的资产或股权采取无偿和有偿划转方式，有的可划转给上述中央直接管理的独立发电企业，有的可以考虑下放地方管理，纳入地方发电企业的重组范围。 

（二）关于供电（输、配）、售电环节重组问题 

前供电（输、配电）系统改革的主要任务是为引入竞争机制和合理配置资源提供条件。为此，要加强输电网的统一规划和建设，保证电网的安全稳定运行，推动全国联网的进程；要加强城乡电网改造，拓展电力市场，开拓有效需求。在这个问题上，当前由电网经营企业统一管理经营是可行的选择。今后，也可以设想输电与配电分开，在配电环节按照经济原则，在合理区域内（不受行政区限制）进行公司制改造，形成规范的配电公司，在配电网供电能力满足了需要并培育出专司售电业务的市场主体后，引入竞争机制，以增加用电者的选择权。 

需要指出的是，发电环节重组之后，应推行大企业向独立发电公司通过合同方式直接购电的办法。事实上，实行独立发电公司直接向大用户销售的长期合同竞争方式，既在发电环节上引入了竞争，又可以增加大企业用电选择权，降低电费支出。这项改革投入少。操作简单，容易取得成效，是当前应首先采取的改革措施。 

三、建立现代企业制度，发挥竞争优势 

在市场经济体制下，竞争是加强企业外部约束，优化资源配置，进而提高效率的最有效的手段。电力产业的重组为引入竞争机制提供了重要的体制基础，但是要使竞争机制充分发挥作用，还需要推互相参股等形式，改造成为股权多元化的企业，形成相互制约的，规范化的法人治理结构。切实转换企业经营机制，实现企业决策程序规范化、监督机制社会化、经营责任法制化。在新的企业运营状态下，使竞争机制充分发挥作用。 

四、建立规范有效的管制体制，保证竞争有序 

在垂直垄断经营体制下，电力企业附属于政府，政府主要采用行政手段对企业进行管理。引入竞争机制以后，政府管理的手段和对象都发生了很大变化，政府的工作重点是运用法律、经济、技术手段对电力市场进行有效管理，因此，必须对政府管理体制进行适当调整。从推行电力改革国家的实践来看，政府的电力管理框架主要体现了以下新的特点： 

（一）职能分解。把政府电力管理职能分解为宏观行政职能和依法管制职能。宏观行政职能主要包括：制定电力产业政策、行业规划、立法等。依法管制职能主要包括：制定电力市场运行规则，制定垄断环节收费标准和服务标准，维护市场秩序；监督电力企业组织结构、经营行为和法律规定执行情况；处理对电力企业的各种投诉，保障用户权益等。 

（二）机构分设。宏观行政职能由政府综合部门直接承担。如英国承担此职能的是贸工部能源局。依法管制职能由于专业性强、且具有相对独立性的特点，一般都设立专门的机构。如英国承担管制职能的是电力与天然气市场办公室，该办公室为准政府机构，承担政府赋予的职能，按照法律规定向被管制对象收费等。 

（三）依法监管。管制机构与电力企业不存在行政隶属关系。监管机构是依据法律授予的职能对被管制企业的有关经济活动进行监督，不能直接干预企业的正常经营活动。 

有关国家在推进市场化改革中，在建立竞争性电力市场以后，都建立了相应的管制体制，反映出这种选择的必要性。建立规范有效的管制体制，不仅能够促进企业开展公平竞争，提高服务水平，实现电力产品自由交易，维护消费者权益，而且是推动电力改革，保证改革顺利进行的制度条件。 

我国电力产业引入竞争机制，显然也应当建立规范有效的管制体制。一是要根据电力改革的需要，修改《电力法》，明确政府管理结构和职责，按照法律程序，建立电力管制体制；二是要进一步巩固国务院机构改革的成果，由国家经贸委归口履行产业、行业规划和立法等宏观调控职能；三是要设立电力管制机构（今盾根据改革的需要可与其他行业管制统筹考虑设置机构），承担管制职能，管制机构实行垂直管理体制；管制机构工作人员由电力专家、财务专家、金融专家和法律专家等组成，领导人员由国务院任命，工作人员实行聘任制；四是要将目前分散在各有关部门属于依法管制的职能划入管制机构，如投资、价格、质量标准等方面；五是国务院制定、颁发特殊法规，确立管制机制的职能、工作制度和方式，使其工作规范化、法制化，提高管制效率，避免随意性。 

五、坚定不移尽点突破、区别对待、积极稳妥地引入竞争机制 

衡量改革成败的唯一标准，"应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。"唯物辩证法告诉我们，一切事务都具有两重性，改革实践也不例外，既具有促进生产力发展的正效应，也有可能产生阻碍生产力发展的负效应，关键是要适应社会发展的客观规律，充分发挥改革主体的能动性，确立改革的正确思路，把握改革的力度和时机。电力产业的改革是一项系统工程，具有长期性。复杂性和艰巨性，必须结合我国具体实际，科学地借鉴和总结国外改革的经验和教训，做到既积极又稳妥。为此，我们应当确立如下思路： 

第一，从立法入手，制定切实可行的方案，采取强有力的措施，坚定不移地推进改革。有关国家电力改革的一条重要经验，就是以法制建设为先导，在科学的法律框架内卓有成效地开展电力改革。在当前，我们同样有必要根据社会发展的新特点，在电力改革中确立先立后破的思路，加快《电力法》的修改工作。依法开展电力改革工作，确立改革方向，提出改革措施，明确职责分工；依法调整各个利益主体的关系，规范主体行为，在新的《电力法》指导下，保证改革顺利进行。 

第二，统筹安排、重点突破，由易到难、循序推进。从总体上看，我国电力产业已具备引入竞争机制的基本条件，但是也存在限制公平竞争的若干因素。要使改革取得成功，必须注意改革时序和方法。针对当前电力工业存在的突出问题，深化改革既要做好统筹安排，又要选择好改革的突破口，从易到难、循序推进。当前应当继续把在发电环节引入竞争机制，实行厂网分开、竞价上网，以及独立发电公司向大用户直接销售作为改革的重点，从而推动产业重组。建立现代企业制度和管制体制等改革。 

第三，因地制宜，区别对待，不搞一刀切。我国经济发展的不平衡性，也决定了电力工业发展的不平衡。目前地区之间发展水平、管理水平差异很大，在把握改革总方向的前提下，需要结合实际，在改革突破口、措施和竞争方式的选择上，在改革步骤的安排上，区别对待，不搞一刀切。如西部地区，发展水平、管理水平都比较低，当前又面临加快实施西部大开发的任务，应以资源合理配置，促进西部电力开发为出发点，设计改革方案。 

第四、切实保证电网的安全稳定运行。在电力工业改革与发展中，保证电网安全稳定运行是一个决不能忽视的至关重要的问题。大电网发生重大事故，将会对国民经济发展和人民社会生活，造成巨大的影响和损失。在设计改革方案时，必须充分考虑电网的安全稳定运行问题；在实施改革时，更应采取切实有效的措施，保证电网的安全稳定运行，否则，将会影响改革的进程。